撰写人须亲自书写，一般不许他人代笔，写就不得外传，否则治罪。由宫中制作皮匣，配备锁钥，发给具奏官员，专门用作储藏和传递奏折。督抚以上大员的折子，派专人送到大内乾清门，交内奏事处，直达御前，而不像题本交通政司转呈。一般官员的折子，亦差专人送到雍正帝指定的亲信大臣处，由他们代呈，代交人当然无权知道折子的内容。

雍正帝阅毕，作了朱批，折子由原渠道发回。

在奏折的内容上，较之以前，更为丰富了，最重要的是他们利用它商讨政务。雍正帝说：

“本章所不能尽者，则奏折可以详陈；而朕谕旨所不能尽者，亦可于奏折中详悉批示，以定行止”。意思是：

臣下可以将拿不准的问题提出来，请皇帝裁夺；皇帝对不了解的或不懂得的问题，可以询问臣下，以增长见识，作出决断。

雍正朝的许多重大政事，如前述的摊丁入亩政策，就是在雍正帝与黄炳、李维钧等疆吏、中央九卿间，通过奏折反复筹商而最后定下来的。奏折被用来讨论政事、决定政策，就使它有了新的生命力。这也是康熙朝所没有的。

自雍正帝把奏折制度化以后，地方官有机要事务都撰拟奏折，经过皇帝朱批，认可了，才写题本作正式报告。

这样，题本就成了官样文章，价值大大降低。奏折代替了原来题本的作用。官员上奏折的也越来越多，使它成为主要的官方文书。这一制度坚持到清末。

雍正五年，准备对准噶尔部用兵，七年正式出兵。

与此相配合，雍正帝设立军机处，协助他处理军务。军机处设有军机大臣，雍正帝从大学士、尚书、侍郎以及亲贵中指定充任，如怡亲王胤祥、大学士张廷玉、户部尚书蒋廷锡、大学士鄂尔泰等，都是以亲重大臣兼任军机大臣。还有军机章京，由内阁、翰林院、六部、理藩院等衙门官员中选充。所有这些人都是兼职，他们的升转仍在原衙门进行。因此，军机处设立之初，“无专官”。军机处没有正式衙署，有值班房，在隆宗门内，靠近雍正帝寝宫养心殿，以便于军机大臣被召见议事。无专官，无衙署，就使军机处成为一种特殊的机构。

军机处的主要职责是：

遵奉谕旨，写成文字，并予转发。

雍正帝每天召见军机大臣，有时一天召见数次，像在西北用兵紧张之时，张廷玉“内直自朝至暮”，“间有待至一二鼓”，以备随时应召。召见时，雍正帝指示各项事件应如何办理，有时向军机大臣询问情况，听取他们的意见，以作出裁决。

军机大臣根据旨意，草拟文书。上谕形成后，不经过内阁，由军机处直接发给有关官员。

军机处主要是作文字工作，雍正朝的军机大臣，不过是传旨办事，对制定政策起的作用不大，乾隆时当过军机章京的赵翼说，军机大臣“只供传述缮撰，而不能稍有赞画于其间”。这就是说，军机处不过是皇帝的秘书班子，它只能忠实执行皇帝的命令，不可能形成危害皇权的势力。

雍正帝创立军机处，把它和奏折制度相结合，即以朱批谕旨答复臣下奏折，召见军机大臣授以政事机宜，天下庶务总归他一人处理。

明太祖朱元璋罢丞相升六部，使“天下庶务皆朝廷总之”，他一人处置不过来，就指定当时还是低级官员的大学士协助处理，但那时内阁制度还没有形成，大学士帮不了他的忙。

雍正帝不同，设立军机处，就有了固定助手，可以及时处理政事了。所以，他的权力比明太祖还要集中，他以前的其他帝王的权力更没法与他相比，他是真正集权力于一身，总理天下庶务了。

雍正帝深知贪官污吏舞弊、钱粮短缺的严重情形，决心整饬吏治，清查钱粮。即位一个月，就下达了命令。

他首先讲了清理的必要性：

各地亏空钱粮不是受上司勒索，就是自身侵渔，都是非法的。在先，大行皇帝宽仁，未对赃官明正法典，所谓勒限追捕，也不过虚应故事，亏欠依然如故。但由此而造成库藏空虚，一旦地方有事，急需开支，则关系非浅，因此必须清查。

接着说了清理的政策：

地方凡有亏空，限三年之内如数补足，如限满不完，从重治罪。

清理令下之后，从中央到地方都动了起来。

在户部查明亏空二百五十万两，雍正帝责令该部历任堂官、司官和部吏赔偿一百五十万，另一百万由户部逐年弥补。

内务府官员李英贵等人，冒支正项钱粮百余万两，雍正帝抄他们的家产来抵偿。

地方上的清查，在雍正元年普遍开展起来，当年被革职查封家产的地方大员很多，其中有湖广布政使张圣弼、湖南按察使张安世、江苏巡抚吴存礼、布政使李世仁、江安粮道王舜。

原山西巡抚苏克济，被人告发贪赃四百五十万两，雍正帝抄没其家产外，责令其家人赵七帮助赔补二十万两。

严厉的清查，经过三年，取得相当效果。中央的清理基本结束，一些省区如直隶、河南、山西等省，弥补了亏空。

有些省份，虽也获得一些效果，但虎头蛇尾，企图草草了结。雍正帝对此极为不满，下令展限三年，务期彻底搞清，否则重治督抚之罪。

雍正帝清理亏欠，赃官赔偿以外，就令官员以羡余来弥补，所以清理财政的同时，必须进行耗羡提解。

康熙末年，有人提出整治滥收火耗和改变它的用途的建议，认为耗羡除允许州县官动用一部分外，其余的归省里，用作公共事务。康熙帝不赞成。他说：

征收火耗原是地方官的私事，若允许他部分归公用，就是中央政府承认此项征收是合法的，他本人将落个实行加派的罪名。

雍正帝同乃父态度不同。雍正元年，山西巡抚诺敏请求将该省各州县耗羡银全部上缴布政司，一部分用作抵补无着落的亏欠，一部分给官员作养廉银。这是全面实行耗羡提解的办法，雍正帝当即批准实行，并在全国推广山西的做法。

耗羡提解的目的之一，是要制止官吏乱征附加税，降低火耗率，以减轻税民负担。

雍正帝对于耗羡率，只许减少，不许增多。他说：

如地方官员“于应取之外，稍有加重者，朕必访闻，重治其罪”。

耗羡归公后，各地火耗率与实行前发生变化，大多数地区耗羡率降低在正额钱粮的一至二成之间，比原来的高耗羡率有了一定程度的降低，扭转了地方官狂征滥派的严重情况。

耗羡提解以后，雍正规定，它的用途为三大项：

一是给官员的养廉银，二是弥补地方亏空，三是留作地方公用。第二个用项在雍正初年清理财政中业已实行，待清补完毕，这部分银子就改用到其他两项上。

清朝实行低俸禄的制度，致使官员贪赃枉法，滥征火耗银。耗羡归公了，但从中提出一部分，作为他们办公和生活补助费，不再多贪占，以维持其“廉洁”，称为“养廉银”。

在雍正朝，由于清查亏空和实行养廉银制度，官场确实较前清廉。

清朝政府的徭役，无田的穷民不堪负荷，有田有势的又勾结官吏进行规避。

康熙时，就有官员看到贫富差役不均的情形，有人提出改革办法，没有被康熙帝批准。雍正帝即位后，就面临这个棘手问题。

雍正朝摊丁入亩首先提出者是山东巡抚黄炳，他看到人丁逃亡日益严重，于雍正元年六月提出倡议。一个月后，直隶巡抚李维钧发出同样的呼声。

雍正帝认为，“摊丁之议，关系甚重”，准备以后再办，因而始则责备黄炳“冒昧渎陈”，继而把李维钧奏折交户部讨论。户部同意李维钧的条陈，雍正帝仍不放心，又让九卿詹事科道共议，有人就摊丁提出疑议，因田亩有大小好坏之别，怕摊得不均。

雍正帝遂命李维钧详细规划具体办法，要做到对国课无损，于穷黎有益。李维钧遵命筹划，准备把地亩分为三等，丁银按地亩等级摊入，不至于好坏地负担轻重不均。十一月，雍正帝认为他“筹度极当”，办法完善，就命他于下年开始实行，并命黄炳向直隶学习其具体办法，以便推行。

这样，摊丁入粮的大事，经过半年的讨论，就定下来了，在全国次第实施。

绅衿享有法定的豁免杂项差徭的权利，还谋求种种非法特权。

雍正帝痛斥那些“荡检逾闲不顾名节”士人的种种不法罪行：

他们“出入官署，包揽词讼”，勾结地方官，分享政府的司法权；“武断乡曲，欺压平民”，称霸乡里；“抗违钱粮，藐视国法”；“代民纳课，私润身家”，即揽纳钱粮，加以侵吞。

绅衿合法和非法的权利，造成平民与绅衿的对立，他们的不法行为，同政府的法令和权力也发生冲突。他们腐蚀各级官员，是产生吏治败坏的一种社会因素。封建国家要保持它的机器的正常运转，它的统治的稳定，就必须与不法绅衿作斗争。

雍正帝看到问题的症结，于雍正二年二月，下令革除标志绅衿特权的“儒户”、“宦户”名目，不许他们借此营私不法。

为此，他颁行了一系列的具体政策。

士民一体当差。

雍正元年，河南巩县知县张可标发布告示，令“生员与百姓一体当差”，次年豫抚田文镜把这种办法推广到全省。

严禁绅衿包揽钱粮。

雍正五年（1727），定出惩罚事例：

凡贡监生员包揽钱粮而有拖欠的，不管多少，一律革去功名；拖欠至八十两的，以赃或枉法论处。

严禁绅衿欠粮。

制定两条新法令。

一是：

雍正六年规定：

凡系绅衿拖欠钱粮，地方官要把他同平民欠粮分开，单独汇报，以便照绅衿抗粮例治罪。

二是：

雍正八年定例：

州县官要把生员应纳钱粮造册送学官，由学官协助督促完纳。

严禁绅衿驾词兴讼。

河南进士王辙伙同伊伯武生王允彝、武生王甸极等包揽词讼，诈骗钱财，雍正帝革其进士，对他们严行审判。

加强对生监的管理。

政府规定：

每年年底，生监要五人互保没有抗粮包揽等事，生员完粮后，方准应试。

严禁生员罢考。

政府一系列的政策，触动了绅衿特权，引起他们的不满和反抗，最严重的是，雍正二年，河南封邱罢考，生监声称“征收钱粮应分别儒户、宦户，如何将我等与民一例完粮，一例当差？”，强烈要求维护他们的特权。雍正帝指示地方官对肇事者严行惩处，又派刑部侍郎赴豫审理，将为首者处斩。

绅衿不法，虐待佃户尤甚。

雍正帝在处理主佃关系上，也注意打击不法绅衿。雍正五年，田文镜上疏，请将苛虐佃户的乡绅按照违制例议处，衿监吏员则革去职衔。

雍正帝提出，他只考虑绅衿欺凌佃户，却没有顾及佃农拖欠地租及欺慢田主的问题，命再议论。

于是，便定出田主凌虐佃户及佃户欺慢田主之例，规定：

秀才监生“私置板棍，擅责佃户”，“革去衣顶职衔”，并“杖八十”。

至雍正十二年，加以改定，律文是：

“凡不法绅衿，私置板棍，擅责佃户，勘实，乡绅照违制律议处，衿监吏员革去衣顶职衔，照律治罪。……如将佃户妇女占为婢妾，皆革去衣顶职衔，按律治罪。至于奸顽佃户，拖欠租课，欺慢田主者，照律治罪，所欠之租，照数追给田主。”

意思是：

清朝法律，凡人之间拷打监禁，罪止杖八十。

雍正帝定律例，将绅衿擅责佃户以满刑论处，表现了严厉禁止绅衿凌虐佃农的态度。

这种主佃关系的律例，既保护地主收租，又保障农民人身地位，但本质上它还是代表地主阶级利益的。不过，它以法律的形式不允许地主非法虐待农民，对其特权有所抑制，给予农民的人身以某种保护，较前确是一个进步。

改土归流是雍正帝对南疆土司制的一项重大改革。

雍正二年，他就深感土司制的弊端与土司的作恶，在给四川等地的督抚上谕中说：

“朕闻各处土司鲜知法纪，所属土民，每年科派，较之有司征收正供，不啻倍蓰，甚至取其牛马，夺其子女，生杀任情，土民受其鱼肉，敢怒而不敢言”，要求他们加强对土司的管理，但他并没有行之有效的方法，说了也不起作用。

到雍正四年九月，管云贵总督事鄂尔泰上奏折，建言改土归流，并拟定了实施方针：

“计擒为上策，兵剿为下策。令自投献为上策，勒令投献为下策。”

对于投献者，“但收其田赋，稽其户口，仍量予相赡，授以职衔冠带终身，以示鼓励。”

就是说改流的策略，既要用兵，又不专恃武力，争取波及面小，尽量减少阻力，以便迅速实现安定。

雍正帝早就欣赏鄂尔泰的才能，按照他的“有治人无治法”的思想，相信鄂尔泰能办好这件事情，所以边看奏折，边批“好”学，最后批道：

“朕心中嘉悦，竟至于感矣！有何可谕，勉之！”，全部批准他的建议，勉励他努力实行。

为提高鄂尔泰的威望与事权，实授他云贵总督，又加兵部尚书衔。广西与贵州接壤，改流事务较多，雍正帝特将广西从两广总督属下划出，归鄂尔泰管辖，使他成为云贵、广西三省总督。

此外，还调整了川滇边界不合理的行政区划。

西南地方行政的这些改革，为鄂尔泰推行改土归流政策做了组织准备。

在雍正帝的指导下，鄂尔泰、张广泗、哈元生等督抚提镇努力推行改流政策，到雍正八年（1730），云贵地区基本完成了改土归流。

湘、鄂、川的改流准备得较充分，到雍正末年、乾隆初年，亦告完成。

整个改流的地区，以贵州涉及的最广泛，它新设的州县竟相当于原有州县的面积。

改流的内容包括：

取消世袭土司，设置府厅州县，派遣流官，增添镇营，改革赋役制度，兴办学校等。

雍正末年，贵州古州地区发生破坏改土归流的叛乱，雍正帝派兵镇压，到乾隆初年获得成功，巩固了改流的成果。